怎樣當好國家環(huán)境的“看家狗”

　　“十一五”減排監(jiān)管背后的故事

　　今年是“十一五”減排目標實現(xiàn)的決戰(zhàn)年，明年初就要對“十一五”減排指標完成情況進行總考核。面對“十一五”目標大考，中國將交出怎樣一份答卷?

　　8月27日，作為國內(nèi)減排工作的具體主管部門——環(huán)保部污染物排放總量控制司(下稱“總量司”)司長趙華林在接受《中國經(jīng)濟周刊》記者專訪時，透著一份做足了功課的從容淡定。

　　趙華林說：“中國‘十一五’污染減排目標是化學需氧量(COD)和二氧化硫(SO₂)排放量分別在2005年的基礎上減少10%。截止到2009年底，國內(nèi)COD排放量累計下降9.66%，SO2排放量累計下降13.14%，可見，SO₂的指標已經(jīng)提前完成，而COD的指標實現(xiàn)也勝利在望。中國的‘十一五’減排目標已經(jīng)基本實現(xiàn)。”

　　2006年：地方玩貓膩，監(jiān)管層被嘲笑

　　對環(huán)保人來說，2007年的“兩會”終身難忘。

　　在當年的政府工作報告上，溫**總理指出，2006年，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了顯著成效，但有一項目標卻未能完成，這就是節(jié)能減排指標。就污染物減排而言，原定當年COD、SO2排放量要分別減少2%，但結果是分別增長了1.2%和1.8%。溫總理強調(diào)：“‘十一五’規(guī)劃提出這兩個約束性指標是一件十分嚴肅的事情，不能改變，必須堅定不移地去實現(xiàn)，國務院以后每年都要向國內(nèi)人大報告節(jié)能減排的進展情況，并在‘十一五’期末報告五年這兩個指標的總體完成情況。”

　　這讓各地政府充分感受到中央政府推進污染減排工作的堅定意志，也讓環(huán)保部門感受到從未有過的監(jiān)管重任。

　　2007年初，為了檢查地方政府2006年的減排情況，當時的國家環(huán)保總局組織了十幾個檢查組到各省調(diào)查了解情況，看到的都是從基層逐級上報的統(tǒng)計減排數(shù)據(jù)。

　　趙華林向記者回憶了當年的尷尬。“我們到地方檢查，地方的同志說，我的減排數(shù)據(jù)統(tǒng)計表都在這兒，哪個不準，你盡管查、盡管說啊。說實在的，近10萬家企業(yè)的排污統(tǒng)計數(shù)據(jù)，幾天時間我們也難以逐一核準，即使他們報一些不真實的數(shù)據(jù)，也拿他沒轍。要是提出看看污水處理廠，地方的同志就帶你去。反正現(xiàn)場檢查時機器都在呼呼地開著，你也看不出什么貓膩。我們前腳剛走，他們后面就會在嘲笑：這么多企業(yè)你們能挨個檢查嗎?你們一走機器就可以停了。坦率地講，當時我們也沒有太多的方法，真的很郁悶。”

　　更讓他啼笑皆非的是，“‘十一五’目標，要求5年內(nèi)兩種污染物減排10%，但有些省份居然2006年上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)就已經(jīng)減了10%以上。這就是說，他們僅一年就實現(xiàn)了5年目標，有的還大大超額完成了。”

　　事實上，趙華林深知這些上報的統(tǒng)計數(shù)據(jù)存在不少水分，有的甚至是虛假的。“十一五”已經(jīng)過去了一年，但減排工作卻并無實質性進展，一些地方甚至在數(shù)據(jù)上大做文章。如果這樣下去，“十一五”目標肯定無法完成。

　　據(jù)趙華林透露，2007年初，地方政府上報的減排數(shù)據(jù)，兩指標雙雙漂亮下降，但環(huán)保總局上報的數(shù)據(jù)則恰恰相反，兩指標不降反升，這一度讓地方政府與環(huán)保部門非常對立。

　　如何去偽存真，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)和減排成效的真實可靠，成為當務之急。

　　2007年：“羊論”巧監(jiān)管，“吹牛”要交稅

　　自2007年“兩會”結束后，趙華林和同事們開始了攻關，深入調(diào)查研究，積極思考如何在工作層面推進減排工作，如何量化減排的實際成效，如何考評各地減排目標完成情況的新方法和新機制。

　　“學校沒教這個，書本上也沒有答案。”趙華林向記者直言：“*終，我們推出了一整套的減排指標考核統(tǒng)計體系。這套體系是中國環(huán)保人的**成果，富有中國特色，其它國家并無先例。”

　　事實證明，這套統(tǒng)計體系對減排工作起到了極大的推動作用，使得COD和SO2就此雙雙步入下行通道，向“十一五”目標大踏步邁進。

　　這套體系和趙華林的“羊論”密切相關。

　　作為援疆干部，趙華林曾經(jīng)在新疆維吾爾自治區(qū)環(huán)保局掛職擔任過三年的副局長。他戲稱自己是“牧羊人”出身。“對牧羊的哈薩克人來說，羊有沒有長肉、長多少肉至關重要。怎么來判斷?把羊一個個放到秤上去稱是*準確的，但顯然不現(xiàn)實。他們有一套傳統(tǒng)的方法，即通過羊有沒有吃草來判斷羊有沒有長肉，羊吃了多少草就可以判斷羊長了多少肉。”

　　在“羊論”的啟發(fā)下，趙華林和同事們開始尋找衡量COD和SO2減排指標的“草”。

　　趙華林向《中國經(jīng)濟周刊》解釋道：“COD的源頭分為工業(yè)生產(chǎn)和居民生活。要計算這兩類COD排放量，只要找到GDP的增量和城鎮(zhèn)化率的增量即可。而SO2的增量則由各省的燃煤增加量來確定。”在一段時間內(nèi)，單位GDP產(chǎn)生的工業(yè)COD的排放量是一定的，這就是“排放強度”;隨著城鎮(zhèn)化率的提高，每增加一個城鎮(zhèn)人口，產(chǎn)生的生活COD的排放量也是一定的，這被稱為“COD產(chǎn)生系數(shù)”。

　　具體計算公式為：

　　工業(yè)新增COD排放量=該省GDP增量ד排放強度”;

　　生活新增COD排放量=該省城鎮(zhèn)人口增量דCOD產(chǎn)生系數(shù)”;

　　新增SO2排放量=各省燃煤增加量×硫份×固定的轉換系數(shù)。

　　過去，對于地方官員來說，GDP越高越好，城鎮(zhèn)化率也是越高越好，這兩個數(shù)字標志著官員的政績，也為官員們所喜愛。但“討厭的”趙華林們出現(xiàn)了，他們讓“GDP”和“城鎮(zhèn)化率”背上了“COD”。

　　“如果你為了政績，虛報GDP和城鎮(zhèn)化率的話，那你就要承擔由此帶來的COD的虛漲。比起GDP數(shù)據(jù)的虛夸來說，COD減排需要的則是實實在在的真功夫。”趙華林調(diào)侃道：“這叫吹牛也要交稅。”

　　有業(yè)內(nèi)人士向記者介紹道：“此舉也得到了統(tǒng)計部門的大力贊成，因為減排COD能有效擠去GDP虛高的泡沫。地方政府報的GDP越高，COD的新增量就越高，你需要承擔的減排任務就越重。GDP讓官員當官，但COD卻讓你完不成減排任務。與其說，這是GDP和COD的博弈，不如說是對‘數(shù)字出政績’的一種糾偏。”

　　“三大原則”完善考核體系

　　計算出COD和SO2的增量，僅僅是減排指標考核統(tǒng)計體系的一部分。這套體系的核心原則有三，即“淡化基數(shù)、算清增量、核實減量”。據(jù)趙華林介紹，正是這三大原則讓各地政府自2007年起，開足馬力，深挖潛力，全力減排，不敢懈怠。

　　“‘十一五’減排目標，是在消化5年新增排放量的基礎上，再在2005年的基數(shù)上下降10%。10%減排目標的確定和‘三大原則’的提出，就是希望地方政府在發(fā)展經(jīng)濟的同時，要注意保護環(huán)境，減少污染物的排放。”

　　趙華林表示，基數(shù)即2005年各省的排放量，是由地方政府上報的，而新方法的數(shù)據(jù)來源不再依據(jù)地方上報，主要考量的是變化的增量，故而基數(shù)不再重要，被稱為“淡化基數(shù)。”

　　自2006年起，地方政府每年的GDP都會有上升，燃煤量也會上升，環(huán)保部門就會通過相應指標算出污染物的新增量。譬如，5年間由于燃煤增長共增加了30萬噸SO2，“30萬噸”即為新增排放量。這個數(shù)據(jù)是環(huán)保部根據(jù)國家統(tǒng)計局的燃煤消費量等數(shù)據(jù)“算”出來的，不是由地方政府上報的。這就是“算清增量”。

　　這樣，到2010年底，該地區(qū)共排放了130萬噸SO2，要減到90萬噸，實際上要減排近31%。也就是說，不僅要消化掉30萬噸新增排量，還要消化掉10萬噸存量，一共要減排40萬噸。

　　對此，地方必須要通過一系列措施來減排，做減法。譬如，通過產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整，關停了多少小火電，建設了多少脫硫設施等，減少SO2排放40萬噸。這個“40萬噸”，是由各地政府上報，國家環(huán)保部門和直屬的各環(huán)境保護督查中心逐一進行現(xiàn)場核實，此即“核準減量”。

　　與過去由地方政府上報的減排數(shù)據(jù)相比，新的考核體系主要是以環(huán)保部門為主體來計算、核實數(shù)據(jù)。不過，現(xiàn)在需要地方政府上報的是每年列入減排計劃的數(shù)百個減排措施。

　　監(jiān)管博弈“三部曲”

　　“如果某個企業(yè)沒有建設實實在在的減排工程，某個城市沒有完成上級政府下達的減排任務，你還想爭先創(chuàng)優(yōu)，那對不起，減排考核就要讓你通不過。環(huán)保部門的區(qū)域限批同樣讓地方政府很頭疼。”趙華林直言不諱道：“做環(huán)保就是要敢于得罪人。如果我們要當好好先生，不敢得罪人，不愿得罪人，那就是對黨和人民犯罪，對子孫后代犯罪。”

　　據(jù)趙華林回憶，2007年，環(huán)保部上報的《污染減排統(tǒng)計監(jiān)測考核辦法》在各部委會簽時，中組部提出要把減排目標完成情況納入到地方政府領導干部政績考核評價體系中，上報到國務院后，又增加了“問責制和‘一票否決’制”的處罰規(guī)定。這意味著減排指標的完成與否直接關系到地方政府官員的環(huán)保政績和烏紗帽，“還有什么比這更有威力?”

　　趙華林向記者講述了環(huán)保部門與地方政府在污染減排工作上博弈的三部曲。

　　**步，2006年，環(huán)保部門屈居下風，因為尚未建立完善的污染減排數(shù)據(jù)統(tǒng)計考核體系，手里沒有金剛鉆，對一些地方統(tǒng)計虛報的減排指標，沒有太多有效的管理手段，往往只能聽之任之。

　　**步，環(huán)保部門占上風。2007年，污染減排統(tǒng)計監(jiān)測考核體系出臺，劍鋒所指，讓各地政府開始忌憚，形勢迅速逆轉。不過，這一過程充滿了爭論，甚至沖突，不少地方難以適應這種嚴格的考核指標體系。

　　第三步，雙方攜手共進。經(jīng)過一段時間的磨合、溝通，雙方認識達成一致。地方政府也認識到，科學發(fā)展觀不是空談，必須要兼顧環(huán)保與經(jīng)濟的均衡發(fā)展。環(huán)保部門也多管齊下，幫助指導地方政府推進減排工作。于是，國內(nèi)各地污染減排工作取得了很大進展。

　　“現(xiàn)在，很多政府領導都會算減排量。各級黨委、政府都高度重視污染減排，主要領導親自抓減排。”言及至此，趙華林不無欣慰。“與2005年相比，中國4年來新增煤炭消費量近10億噸，GDP和城鎮(zhèn)人口持續(xù)增長，但重點城市空氣環(huán)境中SO2濃度卻下降了1/3，主要監(jiān)測斷面水體COD濃度也下降了1/3。”

　　“環(huán)保工作非常復雜而艱巨，沒有黨中央、國務院的高度重視，沒有國家環(huán)保部黨組的正確領導，沒有地方政府的強力推進，這些成果都無法實現(xiàn)。我們總量司僅僅做了一些應該做的具體工作。”趙華林說。

　　環(huán)保部門是國家環(huán)境的“看家狗”

　　“環(huán)境質量誰負責?環(huán)保部門負全責嗎?”趙華林直言，“我認為，環(huán)保部門負不了這個全責。環(huán)保部門的職責應該是國家環(huán)境的看家狗，承擔有限責任。”趙華林稱之為“狗論”。

　　首先，看家狗的**功能是發(fā)現(xiàn)異常，向主人發(fā)出警告，也就是環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)測功能。發(fā)現(xiàn)地方環(huán)境質量出現(xiàn)異常，環(huán)保部門要及時向當?shù)卣畢R報，沒有匯報，就是環(huán)保部門的失職，但不處理或者處理不當，則是地方政府的責任。當然，環(huán)保部門要在當?shù)卣慕y(tǒng)一領導下，認真做好份內(nèi)工作。

　　其次，看家狗看到了小毛賊，會前去撕咬，這就是環(huán)保部門的環(huán)境監(jiān)察功能。有企業(yè)環(huán)境違法了，環(huán)保部門進行處罰，這僅僅是處理問題的**步，也是一小步，*終環(huán)境問題的解決必須要靠企業(yè)的主動治理和政府的綜合治理。如果當?shù)卣l(fā)展了一大堆高能耗企業(yè)，產(chǎn)業(yè)結構嚴重失衡，靠環(huán)保部門一一處罰顯然無濟于事。*終，環(huán)境治理不是由環(huán)保部門去做，而需要環(huán)保部門去監(jiān)管，地方政府負總責，企業(yè)具體承擔，全社會共同來完成。

　　沖刺“十一五”

　　隨著“十一五”的即將收官，國家對節(jié)能減排目標的實現(xiàn)更是高度關注。

　　今年4月28日，國務院召開109次常務會議，研究部署節(jié)能減排工作。5月4日，國務院發(fā)布《關于進一步加大工作力度確保實現(xiàn)“十一五”節(jié)能減排目標的通知》。5月5日，國務院又召開了“國內(nèi)節(jié)能減排工作電視電話會議”。

　　在5月5日的會議上，溫總理再次強調(diào)，“地方各級政府主要領導是本行政區(qū)域節(jié)能減排的**責任人，企業(yè)主要負責人是本企業(yè)節(jié)能減排工作的**責任人。”

　　就在此次會議上，溫總理大聲疾呼，“現(xiàn)在距“十一五”末只有8個月時間，已經(jīng)沒有回旋余地了。在這種情況下，我們能不能退縮?能不能降低目標?在這里我要向大家大喊一聲：不行!我們作出的承諾不能改變，決心不能動搖，工作不能減弱。已經(jīng)完成進度目標的省區(qū)市要超額完成任務，沒有完成進度目標的省區(qū)市一定要加倍努力，向國內(nèi)人民交出一份合格的答卷。”

　　就在接受記者采訪后的**天，即8月28日，一個周六休息日，國務院派出的由六大部委領導親自帶隊的六個節(jié)能減排工作督查組，分赴國內(nèi)18個省區(qū)進行督查檢查。趙華林和同事們又奔赴減排**線。